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贯彻实施新预算法提纲
2018-05-25 17:11  点击:0

预算法是中国特色社会主义法律体系中的一部重要法律,是财政领域的基本法律制度。2014年8月31日,十二届全国人大第十次会议表决通过了全国人大常委会关于修改预算法的决定,自2015年1月1日起施行。

这次修改是全面系统的修改,原法共79条,修改后共101条,其中,保留20条,修改53条,新增28条。

一、预算法修改的主要内容

(一)增强预算的完整性和透明度

1、增加预算的完整性。

十八大报告强调人大要加强对政府全口径预算决算的审核和监督。为体现这一要求,新预算法一是明确政府的全部收入和支出都应当纳入预算,同时删除了预算外资金的规定。二是增加有关政府预算体系的规定:预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。这有利于全面反映政府收支总量、结构和管理活动,更好地服务经济社会发展需要。三是将地方政府债务分类纳入预算管理,避免地方政府债务游离于预算之外、脱离人大监督。

2、增强预算的透明度。为充分体现三中全会建立透明预算的要求,新预算法对预算公开的内容、时间、主体等做出规定。公开的内容包括经本级人大或其常委会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表,经本级政府财政部门批复的预算、决算及报表,各级政府、各部门、各单位进行政府采购的情况。同时要求,公开政府预算、决算时,应当对本级政府财政转移支付安排执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明;公开部门预算、决算时,应当对部门预算、决算中机关运行经费的安排使用情况等重要事项作出说明。除涉秘事项外,预算全面、全过程公开。公开的时间均为自人大批准和财政部门批复后20日内公开。公开的主体:政府预算由本级政府财政部门负责公开;部门预算由各部门负责公开。

(二)改进预算控制方式

1、调整年度预算审查重点。原法规定,预算审查重点是收支平衡。同时要求预算收入征收部门完成上缴任务。新预算法规定,各级人大预算审查的重点是:预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策,收支政策是否可行;重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当;对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。这就使得收入预算从约束性转向预期性,收入管理更强调依法征收、应收尽收,减弱了人为调控可能性,而支出预算变得更加硬化、刚性,这是与传统的预算管理方式最大的不同。

2、建立跨年度预算平衡机制。这是财政预算管理的重大制度创新。新预算法规定各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金,用于弥补以后年度预算资金的不足。各级一般公共预算年度执行中有超收收入的,只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金,有结余资金的,应当补充预算稳定调节基金。省、自治区、直辖市一般公共预算年度执行中出现短收,通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的,省、自治区、直辖市政府报本级人民代表大会或者其常务委员会批准,可以增列赤字,报国务院财政部门备案,并应当在下一年度预算中予以弥补。建立跨年度预算平衡机制为今后实行中期财政规划管理留出了空间。

(三)规范地方政府债务管理

新预算法有条件地允许地方政府发债,从举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等方面作了明确规定:举债主体只能是经国务院批准的省、自治区、直辖市政府。举债用途只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出。举债规模由国务院报全国人大或其常委会批准。省、自治区、直辖市在国务院下达的限额内举借的债务,列入本级预算调整方案,报本级人大常委会批准。举债方式只能通过发行政府债券的方式举债,地方政府及其所属部门不得以其他任何方式举借债务,除法律另有规定外,也不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。控制债务风险,规定举债应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源,国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度,国务院财政部门对地方政府债务实施监督。明确违规举债的法律责任,规定违规举债或为他人债务提供担保的,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。这些规定从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题,有利于把地方政府融资引导到阳光下,建立起规范合理的地方政府举债融资机制;有利于人大和社会监督,防范和化解债务风险。

(四)规范财政转移支付制度

新预算法对转移支付设立原则、目标、分类、编制和下达程序等作出明确规定。

一是转移支付设立原则和目标。规定国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开,以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。

二是转移支付的分类。财政转移支付包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付,以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。这表明我国实行纵向转移支付制度。

三是严格规范专项转移支付。强调按照法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付,用于办理特定事项。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。上级政府安排专项转移支付时,除按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项外,不得要求下级政府承担配套资金。

四是明确转移支付预算的编制方法。一般性转移支付应当按照国务院规定的基本标准和计算方法编制。专项转移支付应当分地区、分项目编制。同时,规定县级以上各级政府应当将对下级政府的转移支付预计数提前下达下级政府,地方各级政府应当将上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算。这将有利于提高地方预算编制的科学性和完整性,有利于地方统筹安排预算,充分发挥地方人大对转移支付预算的审查监督职能。

五是明确转移支付下达时限。规定中央对地方的一般性转移支付和专项转移支付应当分别在全国人大批准预算后30日、90日内正式下达。省级政府接到中央一般性转移支付和专项转移支付后,应当在30日内正式下达到本行政区域县级以上各级政府。县级以上地方各级政府预算安排对下级政府的一般性转移支付和专项转移支付,应当分别在本级人大批准预算后的30日、60日内正式下达。同时,对一些特殊项目的转移支付下达作了例外规定,即对自然灾害等突发事件处理的转移支付,应当及时下达预算;对据实结算等特殊项目的转移支付,可以分期下达预算,或者先预付后结算。

(五)增强预算执行的规范性 

针对实践中存在的问题,为进一步增强预算执行的规范性,新法主要从六个方面作出规定。

1、贯彻勤俭节约的原则。规定各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。各级预算支出的编制,应当贯彻勤俭节约的原则,严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。对各级政府、各部门、各单位在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的,责令改正,并对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除处分。

2、规范收支政策出台和权责发生制使用。规定各级政府出台的行政措施,凡涉及增加或者减少财政收支的,应当在预算批准前提出并在预算草案中作出相应安排。在预算执行中,各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施,也不制定减少财政收入的政策和措施;必须作出并需要进行预算调整的,应当在预算调整方案中作出安排。同时,规定经本级人民代表大会批准的预算,非经法定程序不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据,未列入预算的不得支出。各级预算的收入和支出实行收付实现制。特定事项按照国务院的规定实行权责发生制的有关情况,应当向本级人大常委会报告。

3、完善国库管理制度。一是明确国家实行国库集中收缴和集中支付制度,对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。二是严格控制财政专户,规定对于法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金,可以依照国务院的规定设立的财政专户。三是明确国库现金管理制度,强调各级政府应当加强对本级国库的管理和监督,按照国务院的规定完善国库现金管理,合理调节国库资金余额。四是增加编制权责发生制政府综合财务报告的规定,要求各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告,报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性,报本级人大常委会备案。

4、规范预算批准前的支出行为。原法规定,预算年度开始后,各级政府预算在本级人代会批准前,可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出,但没有规定具体哪些事项可以安排,新预算法补充规定了具体事项:上一年度结转的支出;参照上一年同期的预算支出数额安排必须支付的本年度部门基本支出、项目支出,以及对下级政府的转移性支出;法律规定必须履行支付义务的支出,以及用于自然灾害等突发事件处理的支出。同时规定上述事项安排支出的情况,应当在预算草案的报告中作出说明。

5、规范结转结余和超收收入使用。针对实际工作中结转、结余资金较多、管理使用不规范等问题,新预算法规定,各级政府上一年预算的结转资金,应当在下一年用于结转项目的支出;连续两年未用完的结转资金,应当作为结余资金管理。各部门、各单位上一年预算的结转、结余资金按照国务院财政部门的规定办理。

为加强对超收收入使用的管理和监督,在总结我国实践经验和借鉴国外做法的基础上,新预算法规定,各级政府一般公共预算年度执行中有超收收入的,只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金,不能用于当年支出。

6、规范预算调整。

为维护预算执行和监督的严肃性,新预算法扩大了预算调整范围。明确属于预算调整的4种情形:需要增加或者减少预算总支出的;需要调入预算稳定调节基金的;需要调减预算安排的重点支出数额的;需要增加举借债务数额的。各级政府对于必须进行的预算调整,应当编制预算调整方案。预算调整方案应当说明预算调整的理由、项目和数额。另外还规定,在预算执行中,地方因上级政府增加不需要本级政府提供配套资金的专项转移支付而引起的预算支出变化,不属于预算调整。接受增加专项转移支付的县以上地方政府应向本级人大常委会报告有关情况,乡级政府应向本级人代会报告有关情况。在预算执行中,由于自然灾害等突发事件,必须及时增加预算支出的,应当先动支预备费;预备费不足支出的,各级政府可以先安排支出,属于预算调整的,列入预算调整方案。

(六)加强人大对预算的审查监督

总结近年来各级人大对预算审查监督的经验,新预算法主要从三个方面加强了人大对预算审查监督。

1、要求进一步细化预算。明确各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求,以及绩效目标管理等预算编制规定,根据其依法履行职能和亊业发展的需要以及存量资产情况,编制本部门、本单位预算草案。各级预算支出应当依照本法规定,按其功能和经济性质分类编制。报送人大审查和批准的预算草案,本级一般公共预算支出,按其功能分类应当编列到项,按其经济性质分类,基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出,按其功能分类应当编列到项。一般性转移支付预算应当按照国务院规定的基本标准和计算方法编制,专项转移支付预算应当分地区、分项目编制。决算草案应当与预算相对应,按预算数、调整预算数、决算数分别列出。一般公共预算支出应当按其功能分类编列到项,按其经济性质分类编列到款。

2、完善预算初审制度。初审范围:对预算草案及上一年预算执行情况、预算调整方案、决算草案都要进行初步审查。初审机构:市级以上人大的初步审查,由财经委或有关专门委员会进行,县级人大由常委会进行。同时,考虑到一些市级人大可能未设立专门委员会的实际情况,规定市级人大也可以由常委会有关工作机构研究提出意见。初审时间:中央和地方预算草案应分别在人代会召开45日或者30日前,提交人大有关机构进行初审;各级预算调整方案和决算草案应当的常委会召开30日前,提交人大有关机构进行初审。对初审意见,各级财政部门应当将处理情况及时反馈;初审意见和财政部门反馈的处理情况报告,应当印发本级人大代表。为发挥人大代表在初审中的作用,明确市级以上人大有关机构在进行初审或研究提出意见时,应邀请本级人大代表参加;县级人大常委会初审查时,可以邀请本级人大代表列席。

3、明确预算审查监督的重点。明确人大对预算草案的审查重点内容有8项:上一年预算执行情况是否符合本级人民代表大会预算决议的要求,预算安排是否符合本法的规定,预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策,收支政策是否切实可行,重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当,预算的编制是否完整、是否符合细化规定,对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当,预算安排举借的债务是否合法、合理,是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源等。

对决算草案的审查重点内容为12项:预算收入情况,支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况,结转资金的使用情况,资金结余情况,本级预算调整及执行情况,财政转移支付安排执行情况,经批准举借债务的规模、结构、使用、偿还等情况,本级预算周转金规模和使用情况,本级预备费使用情况,超收收入安排情况,预算稳定调节基金的规模和使用情况,本级人代会批准的预算决议落实情况等。

(七)强化法律责任。

为了维护财经秩序,制止和惩处预算活动中的违法违纪行为,新预算法第92条规定,对各级政府及有关部门违反预算法的规定进行预算调整、开设财政专户,违反规定设立政府性基金项目等六种违法行为的,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。第93条规定,对各级政府及有关部门、单位虚列收支、改变预算支出用途等六种违法行为的,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予降级、撤职、开除的处分。第94条规定,对各级政府、各部门、各单位违规举债、担保,或挪用重点支出资金,或在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。第95条规定对各级政府有关部门、单位及其工作人员改变预算收入上缴方式、以虚报、冒领等手段骗取预算资金、违规扩大开支范围、提高开支标准等违规行为,对单位给予警告或通报批评,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。第96条规定,违反本法规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

二、实施预算法需注意的几个问题

(一)预算法配套制度建设问题。

从地方层面看,新预算法第100条增加了对地方的授权条款,规定省、自治区、直辖市人大或者其常委会根据本法,可以制定有关预算审查监督的决定或者地方性法规。这就是说,省级人大及其常委会可以根据预算法规定的原则、精神和内容等,结合本地区实际,制定有关预算审查监督的决定或者地方性法规。同时,地方政府及财政部门也可以在其职权范围内按照法定程序,在不违背上位法的前提下,因地制宜制定预算管理的具体制度办法。另外,还要清理、修改、废止与新预算法不一致的规章制度。

(二)预算改革与依法理财问题。

习总书记在三中全会上的讲话中指出:“凡属重大改革要于法有据,需要修改法律的可以先修改法律,先立后破,有序进行。有的重要改革举措,需要得到法律授权的,要按法律程序进行。”在实施预算法的过程中,各项具体改革措施要符合预算法的规定,尤其是预算法有明确规定的,必须严格依法办事,不能违反法律明文规定。预算法只有概括性、原则性规定的,可在法的基本原则、框架内,按法的精神和目的自由裁量,具体细化制度。随着改革的深入,确需调整预算法的,要先修改法再启动改革。一些不涉及法律调整的改革,比如工作机制的改革,鼓励各地、各部门在法律框架内积极探索。

(三)转变观念与克服旧习问题

首先要牢固树立职权法定和权责统一的观念;其次要严格遵守法定程序;第三要改变一些习惯性做法。