杨凌示范区管委会办公室 关于印发《杨凌示范区政府和社会资本合作模式项目实施管理办法(试行)》的通知

为了贯彻落实党的十八届三中全会《决定》中“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施投资和运营”精神，科学规范地推广运用政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），促进示范区经济建设，根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）和《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）文件精神，结合实际，特制定杨凌示范区政府和社会资本合作模式（以下简称PPP模式）项目实施管理办法。

一、PPP模式的适用范围及方式

（一） 实施的范围

示范区管委会和社会资本合作模式主要适宜于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高的基础设施及公共服务类项目，可参与建设的行业范围为：

1.保障房、供水、供气、供热、供电、垃圾处理、污水处理、环境综合整治、地下综合管廊等市政基础设施；

2.公路、市政道路、物流仓储等交通设施；

3.医院、体育、学校、旅游、健康养老、水利、资源环境、生态保护等社会公用事业类。

（二） 实施的模式

PPP项目可以分为多种合作模式，即服务外包（SC），设计-建设（DB），区域特许经营(RC)，模式委托运营(O&M），建设-拥有-运营(BOO )，购买-建设-运营(BBO)，建设-发展-经营（BDO），建设-拥有-运营-移交（BOOT），建设-运营-移交(BOT)、租赁-运营-移交(LOT)、 转让-运营-移交(TOT)、 建设-移交-运营(BTO)，改建-运营-移交(ROT)、设计-建设-运营（DBO）、设计-建设-维修（DBM）,设计-建设-注资-运营（DBFO），兴建-租赁-经营-转移（BLOT），设计-兴建-转移-经营（DBTO），购买-更新-经营-转移（PUOT）和杠杆收购（LBO）等。

通常情况下，已建成项目宜采用SC，O&M；扩建项目宜采用LBO,BBO,TOT；新建项目可采用BTO,BOT, BOOT,BLOT。

（三） PPP社会资本的范畴

本办法所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括示范区本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。

示范区本级融资平台公司和国有企业，其承担政府性债务已纳入政府预算得到妥善处置，并明确不再承担政府举债融资职能的，可作为社会资本参与下级PPP项目或区外项目的建设。

二、政府和社会资本合作项目管理

（一）项目识别。

1. 项目发起。PPP项目以示范区管委会和杨陵区政府发起为主，建立全区PPP项目库。示范区发改局具体负责，向管委会各部门、单位征集潜在的PPP合作项目；示范区及杨陵区各行业主管部门从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在的PPP合作项目。

社会资本也可以项目建议书方式向行业主管部门推荐潜在的PPP合作项目。

2. 项目筛选。示范区发改局会同区内各行业主管部门负责对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目，制定项目年度和中期开发计划。对于列入年度开发计划的项目，项目发起人按要求提供相关资料；新建、改建项目提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案等；存量项目提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案等。

3. 项目评估。列入年度开发计划的项目，示范区财政局牵头，会同发改局、行业主管部门依据国家相关规定组织开展物有所值评价和财政承受能力论证。

（二）项目准备。

1. 实施方案编制。通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。按照项目建设的相关要求，管委会明确的行业管理部门、事业单位、运营公司或其他相关机构作为管委会授权的项目实施机构。项目实施机构负责编制项目实施方案，实施方案包括项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择、产出标准和绩效指标以及应当明确的其他事项。

2. 实施方案审核。示范区发改局会同财政局组织相关行业主管部门建立PPP项目联评联审机制，对示范区项目的审批、立项和实施方案进行联合评审，通过评审的项目，报经管委会批准后实施。杨陵区组织本级PPP项目审批程序。

（三）项目采购。

1. 采购方式。项目实施机构依据政府采购法律法规，报请示范区公共资源交易中心采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等方式，择优确定诚实守信的合作伙伴。

2. 项目采购信息发布。项目采购应公开发布项目信息、项目采购信息、项目需求信息、项目采购结果信息、项目合同文本等内容，涉及国家机密、商业秘密的内容除外。

3. 合同签署。项目采购完成后，项目实施机构与中选社会资本签署项目合同，明确项目经营内容、范围及期限，责任风险分担，产品和服务标准，投资收益水平，价格、收费标准、补贴及调整机制，违约责任和争议解决程序等关键内容。项目合作协议等相关合同报示范区法制办、审计局审核同意后，报示范区发改局、财政局备案。

（四）项目执行。

1. 设立项目公司。项目公司由管委会委托直属企事业单位和社会资本共同出资设立，管委会参与机构在项目公司中的持股比例应当低于50％，且不控股。项目实施机构和示范区财政局负责监督社会资本按照采购文件和合同约定，及时足额出资设立项目公司。项目公司成立后，项目实施机构与项目公司重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。项目采购时，项目实施机构已完成立项、可研、初步设计审查等程序的，在项目公司成立后按程序将项目的立项等审批资料变更或移交至项目公司。　　

2. 项目合同执行。项目公司严格按照合同约定，组织项目建设和运营，确保项目质量，提供安全、优质、高效、便利的公共服务，确保按时支付农民工工资。行业主管部门、项目实施机构负责根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报。政府有支付义务的，按合同约定和绩效指标向社会资本或项目公司支付费用，并执行约定的奖励条款或惩处措施。

（五）项目移交和退出。

项目合同执行期满，项目实施机构按照合同约定的移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目性能测试、验收及资产交割等工作，妥善做好项目移交，并组织对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，按相关规定公开评价结果。政府和社会资本合作过程中，如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止退出时，由项目实施机构负责接管，保障项目设施持续运行，保证公共利益不受侵害。

（六）项目风险管理。

建立全区统一的项目库管理制度和财政补贴支出统计监测制度，依法严格控制政府或有债务。示范区和杨陵区两级政府负责开展同级项目财政承受能力论证、统筹评估和控制项目的财政支出责任，防范财政风险。存量项目转型为PPP项目过程中，应依法进行资产评估、合理定价，防止公共资产流失。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与PPP项目进行变相融资。行业主管部门和项目实施机构负责建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，加强项目风险控制管理，防止企业债务转变为政府性债务。

三、政府和社会资本合作政策支持

（一）建立财政补贴管理机制。对项目收入不能覆盖成本和合理收益、但社会效益较好的PPP项目，示范区两级财政部门通过政府付费等方式给予适当补贴，补贴支出分类纳入同级政府预算。对实施过程中有超额收益的项目，社会资本或项目公司根据项目合同约定向政府及时足额支付超额收益。财政资金支持方式要从“补建设”逐步转向“补运营”，每一年度全部社会资本参与项目需要从财政预算中统一安排，总支出占一般公共预算当年支出比例不超过10%，两级财政部门要在编制年度预算和中期财政规划时，将该类项目的财政支出责任纳入预算统筹安排。

（二）创新财政资金使用方式。通过股权、债权、投资担保、政府奖励、贴息、补助、融资费用补贴、政府付费等方式，支持省级部门、示范区两级政府与金融机构等社会资本共同设立基金。用好税收优惠政策，吸引社会资本参与公共产品和服务项目的投资、运营管理。对列入示范区重点示范的PPP项目，加大财政奖励和补助力度。

（三）多种方式保障项目用地。实行多样化的土地供应，保障项目建设用地，对符合划拨用地目录的项目，可按照划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同执行期满后，连同公共设施一并移交示范区管委会；实现抵押权后改变项目性质，应经土地部门批准以有偿出让方式取得土地使用权的，应补交土地出让金并办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以示范区管委会作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经示范区管委会批准后实施。

（四）完善价格形成机制。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，放开一批PPP适用范围的政府定价项目，加快推进资源性产品价格和环保收费改革，完善市政基础设施等公用事业产品和服务价格的形成、调整和补偿机制。价格或收费水平可依据相关法律法规规定和PPP合同予以确定和调整。

（五）加强政银企合作。示范区两级政府可选择金融机构作为PPP战略伙伴，鼓励和引导金融机构开展合作。金融机构在监管政策允许范围内，给予项目差异化信贷政策，开展特许经营权质押、资产证券化等金融创新类业务。鼓励符合条件的项目公司在资本市场通过发行公司债、企业债、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资。鼓励社保基金和保险资金创新运用债权投资、股权投资、项目资产支持等多种形式参与项目建设和运营。

四、项目监管

（一）加强风险管理。示范区两级财政部门要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出，对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。在明确项目收益与风险分担机制时，要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素，量力而行，减少政府不必要的财政负担。

（二）开展绩效评价。行业主管部门要加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管，建立政府、服务者、使用者共同参与的综合性评价体系。对项目的绩效目标、实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。绩效评价结果要依法对外公开，接受社会监督。财政部门要完善绩效评价方法，推行政府部门和社会资本之外的第三方评审机制。 同时，要根据评价结果，合同约定，对价格或补贴等进行调整，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。

五、保障措施

（一）加强组织领导。成立由示范区管委会分管领导任组长，示范区政研室（法制办）、财政局、发改局、国土局、规划局、水务局、教育局（旅游局）、招商和投资服务局、审计局等部门负责同志为成员的示范区政府和社会资本合作项目推进工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在财政局。杨陵区政府要建立相应组织，立足实际，制定完善推广PPP模式的政策措施和实施办法，并上报领导小组办公室备案。

（二）健全工作机制。建立推广PPP项目协调机制，切实履行职责，加强协调配合，形成工作合力。领导小组对本级推广工作负总责，制定具体政策措施和实施方案，组织社会资本积极参与，指导和监督推广PPP项目工作。各行业主管部门要加强协调沟通，各负其责、齐抓共管。示范区财政局和发改局要履行政府和社会资本合作政策制定、项目储备、业务指导、项目评估、信息管理、宣传培训等职责，会同管委会有关部门做好对杨陵区工作的指导，积极推动相关法规制度建设。示范区各行业主管部门要加强对杨陵区对口部门的指导，进一步细化明确本办法推广的PPP模式项目，并在杨陵区范围内推广。示范区规划建设局、国土资源局、交通局、环保局、水利局、社会事业局、审计局、监察室等有关部门，要在各自职责范围内参与项目建设过程的管理，依法履行监督管理职责。

（三）强化政策支持。示范区财政局根据PPP项目实施进展情况，安排专项资金，部分用于项目的前期费用补贴，部分用于成立风险基金，为PPP项目融资提供增信支持。从2015年起，对城市基础设施及公共服务领域中运用PPP模式推进的新建项目，示范区财政专项资金优先予以资本投入等支持。有关部门在规划选址、项目审批、土地供应、环评审批、节能评估审查等方面要对PPP项目予以优先支持。鼓励和支持金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服务。

（四）创造公平环境。各部门要严格遵守相关法律法规及规定，确保PPP模式规范有序运行。按照行政审批制度改革要求，及时向社会公布审批事项、审批程序、申报条件、办事方法、办结时限、服务承诺等，实现行政审批标准化。贯彻公平竞争的理念，让不同所有制的企业享受公平的市场准入和各种优惠政策。通过公开透明的政府采购方式鼓励和引导社会资本参与PPP项目运作，从机制上保障项目对投资者的合理回报。行业主管部门要加强行业监管，设定技术规范，明确行业标准、服务质量和监管细则，保障社会资本稳定运营。

（五）做好宣传引导。示范区管委会和杨陵区政府有关部门要广泛宣传推广PPP模式的意义，做好政策解读，加强舆论引导，主动回应群众关切，充分调动社会参与的积极性。同时，要按照规定主动做好有关政策和实施过程的信息公开，自觉接受社会监督。